Le linee di credito

La cessione dei crediti vantati verso la pubblica amministrazione

L'ordinamento pubblicistico non entra nel dettaglio delle varie forme della cessione del credito: considera l'istituto in modo unitario, mutuando, dall'ordinamento privatistico e dalla autonomia contrattuale, l'istituto della cessione del credito in qualsiasi forma esso si manifesti. Le norme pubblicistiche si propongono di disporre una serie di deroghe alla disciplina della cessione del credito aventi come unico fine la tutela della pubblica amministrazione, nel caso in cui la stessa sia nella posizione di debitore ceduto. Così facendo, l'ordinamento tutela sia l'interesse pubblico che la pubblica amministrazione è obbligata a perseguire in ogni sua attività, anche quella contrattuale.
Nel perseguimento di questo fine, l'ordinamento pubblicistico prevede una serie di norme tese a limitare la libertà del creditore cedente.
L'art. 9 della legge sull'abolizione del contenzioso amministrativo, l. 20 marzo 1865, n. 2248, all. E (Allegato E) stabilisce: "sul prezzo dei contratti in corso non potrà […] convenirsi cessione, se non vi aderisca l'amministrazione interessata". La norma vuole evitare che "durante l'esecuzione del contratto, possano venire a mancare i mezzi finanziari al soggetto obbligato alla prestazione in favore della pubblica amministrazione" (Cfr. Cass. n. 13261 del 2000).
Il limite alla cedibilità sussiste solo fino a quando il contratto è in corso di esecuzione e cessa alla conclusione del rapporto contrattuale.
Ne discende che, in deroga al principio generale dell'art. 1260 del codice, in corso di esecuzione del contratto, il creditore cedente deve chiedere il previo consenso al debitore ceduto, segnatamente la pubblica amministrazione, per poter cedere il credito. La norma citata è tuttora vigente ed applicabile a tutte le pubbliche amministrazioni, per ogni contratto da esse concluso, qualunque ne sia l'oggetto.
Gli artt. 69 e 70 del r.d. 18 novembre 1923, n. 2440 stabiliscono che "le cessioni […] relative a somme dovute dallo Stato […] debbono essere notificate all'amministrazione centrale ovvero all'ente ovvero ufficio o funzionario cui spetta ordinare il pubblica amministrazionegamento. Tali cessioni devono risultare da atto pubblico o da scrittura privata autenticata da un notaio".
In questo caso vi è una ulteriore deroga alla disciplina privatistica: il cedente ed il cessionario sono vincolati a concludere il contratto in forma di atto pubblico, o scrittura privata autenticata, ed hanno l'obbligo di notificare alla pubblica amministrazione l'accordo. In deroga al principio generale del codice non vi è la possibilità per il cessionario di dimostrare in altro modo, diverso dalla notificazione, l'avvenuta conoscenza della cessione da pubblica amministrazionerte della pubblica amministrazione.
Dalla lettura congiunta delle norme sopra citate si può concludere che:

• in corso di esecuzione, il creditore deve chiedere il consenso alla pubblica amministrazione per cedere il credito;
• conclusa l'esecuzione del contratto, il creditore ha facoltà di cedere il suo credito mediante contratto risultante da atto pubblico, o scrittura privata autenticata, che deve essere notificato all'amministrazione.

A questa regolamentazione, applicabile a tutti i contratti, se ne affianca una specifica per i soli contratti aventi per oggetto lavori pubblici.
L'art. 339 della l. 2248 del 1895, all. F (Allegato F), non più vigente prevedeva: "è vietata qualunque cessione di credito e qualunque procura, le quali non siano riconosciute".
La norma estendeva, all'ambito dei lavori pubblici, il previo consenso della pubblica amministrazione, previsto dall'art. 9 dell'Allegato E per i soli contratti in corso di esecuzione, anche alla cessione di crediti nascenti da contratti con esecuzione terminata. L'art. 339 della l. 2248 del 1895 è stato abrogato dall'art. 231 del d.p.r. 21 dicembre 1999, n. 554 (d.p.r. 554/99), regolamento di attuazione della l. 11 febbraio 1994 ss.mm.ii. (legge ll.pp.). La legge ll.pp., all'art. 25, comma 5 prevede: "le disposizioni della l. 21 febbraio 1991, n. 52, sono estese ai crediti verso le pubbliche amministrazioni derivanti da contratti di appalto di lavori pubblici, di concessione di lavori pubblici e da contratti di progettazione nell'ambito della realizzazione di lavori pubblici". Ne discende che nell'ambito dei lavori pubblici l'imprenditore aggiudicatario del contratto può cedere il proprio credito nei confronti della pubblica amministrazione con le modalità previste dalla l. 52/91, seppur con alcune deroghe previste dall'art. 115 del d.p.r. 554/99, norma di attuazione dell'art. 25 della legge ll.pp.. La cessione deve essere stipulata mediante atto pubblico, o scrittura privata autenticata, e perché sia opponibile alla pubblica amministrazione non è sufficiente la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale, ma deve essere notificata all'amministrazione debitrice. Inoltre, la cessione del credito è efficace ed opponibile alla pubblica amministrazione solo qualora questa non la rifiuti. Pertanto, in caso di applicazione della l. 52/91, il previo consenso della pubblica amministrazione è conditio sine qua non per la cessione, anche se manifestato in modo tacito.

I rapporti tra l'ordinamento giuridico pubblicistico e la l. 130/99

Merita una specifica considerazione il caso della cessione del credito a scopo di cartolarizzazione, così come disciplinato dalla l. 130/99.
Le norme pubblicistiche applicabili alla cessione dei crediti non consentono in modo esplicito la possibilità di cartolarizzare i crediti vantati nei confronti della pubblica amministrazione e non compiono, a differenza di quanto avviene per la disciplina dei crediti di impresa prevista nella l. 52/91, alcun richiamo alla l. 130/99, istitutiva dell'istituto della cartolarizzazione.
Si potrebbe dedurne una impossibilità per il creditore di una pubblica amministrazione di cartolarizzare il proprio credito. Questa conclusione preliminare sarebbe priva di basi logiche. La cartolarizzazione è lo scopo della cessione del credito vantato. Le norme pubblicistiche ricomprendono ogni forma di cessione del credito, che sia a scopo traslativo, di garanzia o satisfattivo e, quindi, anche la cessione a scopo di cartolarizzazione.
Ciò detto, è necessario notare che, come le altre norme privatistiche, anche la l. 130/99 non trova applicazione integrale. La sua disciplina è valida ed integralmente applicabile alle cartolarizzioni tra soggetti privati. In caso il debitore ceduto sia una pubblica amministrazione, l'ordinamento pubblicistico ha valore di lex specialis e, pertanto, deroga alle norme della l. 130/99 con esso incompubblica amministrazionetibili. Ne discende che la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale non è un mezzo sufficiente per l'opponibilità della cessione nei confronto della pubblica amministrazione. La pubblicazione è un onere che deve essere comunque adempiuto, a tutela di esigenze di pubblicità generale, ma deve essere accompubblica amministrazionegnato dalla notifica alla pubblica amministrazione del contratto di cessione in forma di atto pubblico, o di scrittura privata, come previsto dalla normativa pubblicistica.